Entrevista – Glória Cecília discute relação do PDDU com o mercado imobiliário em Salvador

Desde 2004, e na atual versão de 2015, as revisões do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador (PDDU) têm sido marcadas por definições que favorecem aos interesses do mercado imobiliário. A afirmação é da urbanista Glória Cecília, professora da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal da Bahia (UFBA), mestre e doutora em Arquitetura e Urbanismo. Entre outras críticas, Glória aponta a inexistência do zoneamento espacializado da cidade, na minuta do Plano, o que tira a possibilidade de se mensurar e avaliar a capacidade da expansão imobiliária, de ambiente construído e de seus usos associados nos diferentes espaços de Salvador. Ela também afirma que o atual plano retrocede com relação a conquistas da política habitacional do PDDU de 2007-2008, e diz que o texto compromete bastante o princípio constitucional da função social da propriedade. Confira:

Participa Salvador – Para você, que publicou recentemente o livro “Produção imobiliária da cidade de Salvador: entre o público e o privado (Edufba, 2015)”, em termos práticos, como o PDDU pode interferir na ação do mercado imobiliário? O que dizer do caso de Salvador?

Glória Cecília – O plano diretor deveria ser o principal instrumento da política de desenvolvimento urbano, definindo um ordenamento da cidade através de um processo efetivo de participação e com estudos consistentes, através de um pacto social político e territorial que respondesse às demandas dos diferentes cidadãos, com prioridade para os segmentos pobres e vulneráveis. No entanto, desde 2004, as diferentes versões de planos diretores em Salvador têm sido marcadas por definições que favorecem aos interesses do mercado imobiliário. O aumento indiscriminado dos coeficientes de aproveitamento em espaços valorizados pelo mercado imobiliário é um desses aspectos. Essa ampliação vem sendo feita sem estudos da capacidade de suporte ambiental e urbano existente e projetada que justifiquem esse incremento.

Na última audiência pública que discutiu o PDDU de Salvador, você fez uma crítica sobre a falta do zoneamento da cidade na minuta do Plano. O texto fala de uma tipologia, mas isso não seria espacializado. Mesmo assim, a Prefeitura estabelece certos coeficientes, e acaba deixando o zoneamento para a Lei de Ordenamento do Uso e Ocupação do Solo. Você diz que, dessa maneira, o PDDU cria parâmetros de expansão da cidade, o que seria dar um “cheque em branco” para a gestão municipal. Quais consequências disso para a cidade?

A Constituição Federal vigente, em seu artigo 182, estabelece que o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. Essa orientação foi reafirmada no Estatuto da Cidade, no artigo 39 da Lei 10.257/2001. Diante dessa natureza do plano diretor, definições estruturantes de ordenamento do uso e da ocupação do espaço municipal, tais como coeficientes de aproveitamento, sistema viário, sistemas de transporte, área de borda marítima, gabarito de altura etc, devem estar expressos necessariamente neste instrumento basilar do planejamento municipal. Os resultados da pesquisa da Rede de Avaliação e Capacitação para a Implementação dos Planos Diretores Participativos reforçam essa compreensão. Essa pesquisa qualitativa avaliou os conteúdos e as características da nova geração de planos diretores brasileiros, elaborados ou revisados a partir da vigência do Estatuto da Cidade. A pesquisa teve como amostra 526 planos diretores municipais dos 27 estados brasileiros. De acordo com a pesquisa, o zoneamento, a gestão do uso do solo, o sistema viário, a habitação e o patrimônio histórico são temas centrais desses planos. Particularmente, o zoneamento ou macrozoneamento estão presentes em 91% dos planos analisados. Nesse sentido, é um grave equívoco dessa minuta de plano diretor de Salvador remeter a definição do zoneamento e demais parâmetros urbanísticos para uma futura LOUOS. Notadamente, a ausência do zoneamento com a delimitação cartográfica e espacial das zonas previstas nesta minuta, nas quais devem incidir os coeficientes de aproveitamento e demais parâmetros urbanísticos, comprometem substancialmente o planejamento da expansão urbana. A ausência da delimitação das diferentes zonas propostas por essa minuta impede, por exemplo, a informação sobre a área construtível, sem possibilidade de se mensurar e avaliar a capacidade da expansão imobiliária, de ambiente construído e dos seus usos associados nos diferentes espaços de Salvador.

Outra crítica que você compartilha com especialistas incide na previsão da Operação Urbana Consorciada (OUC) para três áreas da cidade: na Cidade Baixa; no Centro Histórico Tradicional e nos arredores da Arena Fonte Nova; e na orla atlântica. Como a OUC prevê intervenções urbanas com a participação da iniciativa privada, continuam as dúvidas sobre o futuro de áreas historicamente muito importantes para a cidade. O que pode acontecer nesses bairros?

No caso das Operações Urbanas Consorciadas vemos com grave preocupação a demarcação das OUCs Ribeira, Centro Histórico e Orla Atlântica. Trata-se de uma escala inadequada de delimitação da OUC, já que diz respeito a um tipo de gestão modulada, em grande medida, por interesses empresariais e mercadológicos. Na recente experiência brasileira de utilização desse instrumento, enfatizamos duas questões. A primeira é que os perímetros das operações frequentemente correspondem a projetos delimitados dentro de certo bairro, a exemplo do sistema viário, da produção de empreendimentos imobiliários, reabilitação de uma área etc. A segunda é que a implementação da OUC tem se dado através de parcerias público-privadas articuladas à definição de um caráter de excepcionalidade dos parâmetros urbanísticos nas áreas de incidência, com ganhos e contrapartidas ínfimas para a coletividade. Assim, de modo recorrente, a OUC tem viabilizado quase que exclusivamente projetos voltados para uma apropriação e gestão empresarial – notadamente imobiliária – de espaços valorados de cidades brasileiras. Nesse sentido, é completamente inadmissível que cada uma dessas operações incidam sobre dezenas de bairros e localidades, submetendo a cidade, seus moradores, espaços públicos e patrimônios coletivos a uma lógica de privatização do espaço. A OUC Centro Histórico compreende, além do Centro Histórico de Salvador, os bairros e localidades do Centro, Barris, Garcia, Tororó, Boa Vista de Brotas, Nazaré, Saúde, Santo Antônio, Comércio, Barbalho e Macaúbas. A OUC Ribeira delimita, além da Ribeira, as localidades de Monte Serrat, Bonfim, Boa Viagem, Caminho de Areia, Roma, Mares, Calçada, Uruguai, Lobato, Massaranduba e Mangueira. A OUC Orla Atlântica refere-se aos bairros e localidades do Stiep, Costa Azul, Jardim Armação, Imbuí, Boca do Rio, Pituaçu e Patamares. Parte significativa dos bairros e localidades incluídas na delimitação dessas três OUCs são lugares com ocupação popular, a exemplo de parte do Subúrbio Ferroviário, Cidade Baixa e Boca do Rio. Nesses espaços vivem contingentes significativos de população de baixa renda e grupos vulneráveis, que têm sua permanência e vida ameaçadas em função das ações gentrificadoras, processos de alta valorização de imóveis e de expulsão associados à natureza das OUCs propostas.

Nesse processo de revisão do PDDU de Salvador, você aponta que o mapa da cidade perdeu algo em torno de 3 mil hectares do que seria a macrozona de proteção ambiental, que teriam sido transferidos para a macrozona de ocupação urbana. A Prefeitura alega que foi apenas uma questão metodológica, uma nova classificação de áreas, pois algumas áreas antes identificadas como de preservação ambiental já estariam em estágio de ocupação urbana. O que você pode comentar sobre isso?

Essa redução de áreas antes classificadas como macrozona de proteção ambiental é muito grave. De fato, trata-se da disponibilização de espaços sensíveis ambientalmente para uma urbanização mais permissiva. Há com isso um risco de maior degradação ambiental, já que os espaços de urbanização intensiva pressionam a urbanização das áreas contíguas. A explicação dada pela Prefeitura na audiência pública do dia 6 de outubro não convence. É possível assegurar a proteção de áreas ambientalmente sensíveis, com parâmetros de urbanização especiais, através do manejo sustentável desses espaços. Nesse sentido, recomenda-se manter a delimitação anterior da macrozona de proteção ambiental, do PDDU de 2007-2008, já que se tratam de espaços ambientalmente sensíveis. A prefeitura pode proceder a compatibilização entre conservação da natureza e o uso sustentável dos recursos naturais, através da utilização de unidades de uso sustentável, tais como a Área de Proteção Ambiental. Essa categoria do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, da Lei 9.985/2000, permite reconhecer áreas com certo grau de ocupação humana, mas que devem ser protegidas.

Você é uma das profissionais que está elaborando um parecer técnico sobre a minuta do novo PDDU de Salvador. O que você já identificou de problemas no texto e quais consequências podemos ter para Salvador?

Existem problemas de várias ordens na minuta de plano diretor proposta pela prefeitura. Além de alguns que já tratamos nas respostas anteriores, eu enfatizaria as seguintes questões, por comprometerem o princípio constitucional da função social da propriedade. Diferente do que afirma a minuta em questão, no artigo 8º, §2º, a função social da propriedade não é um direito de usufruto reservado a proprietários. A cidade de Salvador não se resume à restrita parcela de pessoas que têm propriedade imobiliária. Pelo contrário, a maior parte da população de Salvador vive em condições de informalidade, sem acesso à terra urbanizada, alijada de direitos sociais e humanos fundamentais e do direito à cidade. Essas são as principais questões e os desafios que a política de desenvolvimento urbano e o ordenamento do uso e da ocupação do espaço, estabelecidos pelo plano diretor, deveriam enfrentar, mas não fazem. O atendimento da função social da propriedade é um princípio constitucional, segundo artigo 5º da Constituição Federal. A função social da propriedade também é um princípio que rege a ordem econômica. Essa deve ter, por fim, assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social. No caso da função social da propriedade, essa submete o direito de propriedade à qualificação urbanística dada pela função pública da administração, pela qual os interesses individuais se subordinam ao interesse coletivo. Nesse sentido, a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. O plano diretor é assim definido, pela Constituição de 1988, como o instrumento que expressa as exigências de ordenação da cidade para que a propriedade urbana cumpra sua função social. O Estatuto da Cidade reforça a prevalência do interesse coletivo no cumprimento da função social da propriedade urbana, através da ordenação expressa, no plano diretor, que deve assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas. Por isso, é com muita preocupação que notamos que a minuta de plano diretor de Salvador não prevê metas quantitativas e qualitativas, espacializadas, de atendimento às demandas habitacionais, por espaços públicos e infraestrutura pública, no horizonte temporal do plano. No caso da habitação, existe um plano municipal para o período de 2008 a 2025, elaborado através de um processo participativo e com estudos criteriosos, que poderia fornecer uma base concreta para a definição da política habitacional da minuta, mas que foi completamente desconsiderado. A minuta, inclusive, retrocede em alguns dos avanços que haviam sido conquistados na política habitacional do PDDU de 2007-2008. Um desses exemplos foi a supressão da categoria ZEIS V, relativa a assentamentos de população remanescente de quilombos e comunidades tradicionais vinculadas à pesca e a mariscagem. É inadmissível que uma proposta de plano diretor, que pretende marcar o aniversário de 500 anos da cidade de Salvador, exclua a referência cultural negra dos quilombolas e das comunidades tradicionais. Também é grave que nenhuma das categorias das ZEIS, propostas nessa minuta, faça referência aos imóveis construídos subutilizados, considerando que, de acordo com os dados do Censo de 2010, a cidade de Salvador tem 101.297 domicílios vagos. Diante da magnitude do déficit habitacional de Salvador, uma política séria de provisão de habitação de interesse social deveria destinar parte significativa desses imóveis como ZEIS.

Qual seria o melhor caminho para construir um PDDU que equilibre os interesses sociais e os interesses da iniciativa privada?

O melhor caminho para construir um PDDU que dê conta de pactuar os diferentes interesses sociais e o atendimento das demandas dos diversos grupos de agentes está em constituir um processo amplo e efetivo de participação popular. Não uma participação pro forma, mas a inclusão de representações da sociedade civil na coordenação do processo de revisão do plano e em todas as suas decisões, ao lado do poder público. Essa participação efetiva permitiria um verdadeiro reconhecimento dos diferentes grupos sociais de moradores e usuários da cidade, com compreensão e espacialização das suas demandas e necessidades, priorizando a qualificação urbanística dos bairros e espaços com maiores desigualdades sociais e urbanas. Assim, o ordenamento territorial e da expansão urbana do município, passando pela definição dos tipos de usos, dos condicionantes de ocupação, dos limites do potencial construtivo e de outros parâmetros urbanísticos e ambientais, precisam estar seriamente embasados no conhecimento dos processos de urbanização. Isso requer estudos técnicos e análises consistentes, articulados a um amplo processo participativo.

Deixe uma resposta

O seu endereço de e-mail não será publicado. Campos obrigatórios são marcados com *